转型时期弱势群体的法律保护

钟北钊 广东巨信律师事务所

【内容摘要】 在改革开放推动的社会转型过程中，以下岗职工、失业者、民工和农民为主体的社会弱势群体悄然形成，他们的合法利益如不能得到很好的保护，社会的发展和稳定将会受到严重的影响。而实行法治就是保护转型时期社会弱势群体合法利益的一个有效的手段，其中，就业促进法律制度、社会保障法律制度、有关第三部门的立法、法律援助和司法救助法律制度的建立和完善是实施该手段的核心和关键。

【关键词】 转型时期　  社会弱势群体　  法律保护

改革开放的二十年是中国发展的二十年，同时也是中国由一个落后的农业国到现代化工业国，从实行计划经济到实行市场经济的社会转型过程。在这一过程中，中国在政治、经济等方面都取得了举世瞩目的成就。然而，与巨大的发展形成鲜明对比的是，随着改革开放的不断深入以及市场竞争的加剧，以下岗职工、失业者、民工和农民为主体的社会弱势群体，已悄然形成。目前，这些社会弱势群体已占我国人口的相当比例，成为影响我国社会秩序稳定和经济发展的一个重大隐患。2002年“社会弱势群体”这个概念第一次出现在政府工作报告中，可见社会弱势群体的保护问题已成为社会关注的焦点。法律是社会的调节器，在转型时期如何发挥其在保护社会弱势群体中的作用，这正是本文写作的意旨。在这里，笔者将着重分析我国转型时期社会弱势群体的定位、法理依据并从法律的角度来探讨弱势群体的保护问题。

一、转型时期社会弱势群体的定位

什么是弱势群体？《联合国人权宣言》将妇女、儿童、老人、残疾人列为人类的弱势群体。这里是从性别、年龄、健康状况生理方面的因素来进行划分的。武汉大学社会弱者保护中心把社会弱者分为六类即妇女、未成年人、残疾人、老年人、劳工和行政相对人。可见对弱势群体作一个清晰的定义是很困难的。其实弱势群体是一个相对的概念，比如工人与农民比，农民是弱势群体。消费者与销售者相比，消费者是弱势群体。儿童与成人比，儿童是弱势群体。尽管如此，但一般认为，所谓弱势群体是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群。它主要分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者是指由于自身明显的生理弱势而沦为社会中的弱者，后者是指主要因为社会原因而导致的弱势群体。[1]在本文中，生理性弱势群体不是笔者的研究对象，笔者所要研究的是在社会转型过程中所产生的社会性弱势群体。它至少应包括以下四方面含义：一是在经济方面，生活困难，经济贫困；二是在个人素质方面，生存能力差，依靠自身力量很难达到一般社会生活标准；三在社会地位方面，社会政治地位低，其争取自身利益的呼声很难得社会各界的关注；四在形成原因方面，主要是不适应社会的急剧转型和我国弱者保护法律制度的建设滞后。

依据以上对转型时期社会弱势群体的定义，再来关注我们所处的现实社会，不难发现我们所说的社会弱势群体主要包括以下三类人群：城市下岗工人、进城的民工和贫困农民。

二、转型时期对社会弱势群体保护的法理依据

　  第一、公平原则的客观要求

公平原则包括形式公平和实质公平，两者都是法律追求的共同价值目标，只是针对不同的主体，不同的社会关系侧重点不同而已。形式公平针对一般主体，对他们提供同等的参与机会，而不具体分析不同主体之间的实质差异。市场经济是天生的平等派，赋予主体自由进入市场，平等开展竞争的资格。但不同主体之间毕竟是有差异的，这种差异可能来源于自身的原因，可能来源于历史原因，也可能来源于人为的制度设计。因此，在承认机会公平的前提下，必须关注实质的不公平。实质的公平是指在现实经济活动中各人的能力及财产等是存在差别的，在不平等的前提下要实现公平只能是一种“结果公平”，这种公平观念要求不同的情况以不同的对待。[2]它是对形式公平的一种修正，是正义原则的客观要求。社会弱势群体是社会进步的代价和社会追求效率的副产品，是法律在追求形式公平过程中所产生的实质不公平。如果仅以一般的模式给予保护，而不是将其设定为一个特殊的群体，在制度上给予一定的倾斜，市场经济的“马太效应”会使社会弱势群体一步赶不上，步步赶不上，永远处于竞争的劣势地位。

第二、可持续发展的客观要求

可持续发展是一种协调的发展观，它既要求注意代际内资源、人力、生态等方面的协调，又要注意代际间上述资源的合理分配。具体到本文来讲，就是要保持一个合理的社会阶层结构，使各阶层之间达成一种适当的平衡。历史的经验表明，如果一个社会的中间层规模小，并且占人口比例很小的社会上层占据了绝大部分的社会资源，占人口多数的社会下层处于贫困状态，出现严重的两极分化，那么这个社会就有可能发生动荡。社会弱势群体在我国人口中占有很大一个比例，他们处于社会的底层，生活困难，和强势群体形成了鲜明对比。当他们将自己的不如意归结为获益群体的剥削时，就会产生敌视的心理，犹如经济学上的“木桶效应”，水流的外溢取决于水桶上最短的一块木板。社会风险最容易在承受力最低的群体身上爆发。因此，对社会弱势群体给予必要的保护，减轻他们的心理压力，不仅是政府部门的责任，也是全社会的义务，尤其是社会中的强者。

三、转型时期弱势群体的法律保护

第一、就业促进法律制度

随着我国国有企业改革的不断深化，下岗、失业问题变得非常突出，解决失业问题成为提高弱势群体的收入、摆脱贫困的一个关键。建立就业促进法律制度就是解决这一难题的有效手段。我们建立就业促进法律制度的基本目标是：建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政府促进就业为基础，以政府促进就业为动力的就业机制。基本思路是：在政府宏观改革调控和指导下尽可能以市场的方式解决再就业问题。[3]

　  1、尽快建立和完善就业服务法律制度。这包括就业信息发布、就业培训、就业介绍制度和就业调查和监测制度。当前，我国的就业形势严峻，其所面临的结构性矛盾仅仅依靠市场的量力来解决是不够的，政府应该积极地介入就业市场之中，把解决就业矛盾作为自己的一个重要职责。市场和政府双管齐下，共同作用。其中，就业信息发布，就业指导由政府来无偿提供。就业培训、就业介绍则充分依靠市场机制信息灵敏和效率高的优势，由社会中介组织和民间培训机构来提供；为了及时掌握社会就业信息及劳动状况，应尽快建立规范的就业调查和监测体系，监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的变化状况，以便能及时得到信息的反馈，为政府决策提供可靠的依据。

2、清除影响劳动力自由流动的体制性障碍。劳动力自由的流动是市场经济发挥效力的重要条件，它能使劳动力资源的配置达到最优。然而，由于体制的不完善，劳动力的自由流动不能在我国得到很好的实现。这主要表现在农村劳动力向城市流动和不同所有制经济部门之间劳动力流动这两个方面，造成了人才资源的极大浪费和就业矛盾的激化。因此，我们应该加快户籍管理及其相关法律制度的改革，逐步在就业、生活等方面给进城农民以“市民待遇”，减少农村剩余劳动力向城镇转移的阻力；加快社会保障制度改革，使其尽快覆盖各种所有制类型的经济部门，解决国有部门劳动力向非国有部门转移的后顾之忧，以扫除不同所有制经济部门之间劳动力流动的体制障碍，扩大就业的门路，降低失业率。

3、制定反就业歧视法律。就业歧视在我国目前是一个普遍的现象。性别、户口、年龄、身高等都可以成为就业的障碍。特别是对于社会弱势群体而言，就业歧视已成为他们再就业的一只拦路虎。进城的民工由于自己的农民身份而长期被排斥在主流劳动力市场之外。许多城市明文规定大多数的工种只能由城市人从事，而民工只能靠出卖劳动力为生，从事那些强度大，环境差或危险性的工作；城市下岗工人往往年龄偏大，学历较低，以前主要从事低技术含量的工作，而如今受科技进步等因素的影响，新的就业机会对人的要求较高，需要受过相当高的教育程度，使得下岗工人很难再次就业。如果还在就业中因年龄等问题歧视他们，他们就会有被社会永远淘汰的危险。因此我国需要制定一些有关保护就业弱势群体，促进公平就业的法律法规。如对下岗职工、失业人员的再就业扶助，对农民的公平就业权保护和反歧视保护。在这方面一些西方国家的经验值得借鉴，如美国早在1969年就开始实施《反年龄歧视法》，禁止雇佣中的年龄限制。

第二、社会保障法律制度

我们除了要依靠就业促进法律制度来提高社会弱势群体的自力更生能力外，还需要建立一整套完善的社会保障法律制度来确保他们在失业或丧失就业能力时的基本生活。而我国现行的以失业保险和最低生活保障为基础的社会保障法律制度长期存在着社会保障覆盖面小，城乡“二元化”结构等问题，这与我国社会转型和发展市场经济的现实不相吻合，必须加以完善。

　  1、扩大失业保险的覆盖面。失业保险制度的演变历史和各国的经验表明，凡是有可能失业的劳动者都应该纳入失业保险制度的保险范围。[4]而在中国，当前很多人尤其是非国有经济部门的失业人员很难进入失业保险的保障范围。这一问题的产生与国家财政困难有关，更是有关立法滞后所致。现阶段将所有企业包括非公有制企业、乡镇企业职工与进城民农民纳入社会保障体系的时机已成熟。对于国家的财政困难我们应该从完善和严格执行相关法律法规入手。首先应完善税收征收法律制度。近10年来，我国经济实现了高速增长，但税收收入并没有得到相应的体现。加大征税的力度，特别是针对兼夜收入、灰色收入、地下经济的交易收入等，是增强财政支付能力，当前必须着力解决的一个问题。其次是完善税种的设计。1994年的税制改革，确立了以流转税为主体，增值税为主导的格局。所得税所占比例过小，这不利于国家税收的增加，而且会进一步扩大贫富差距。财产税的税种设计欠缺，很多可以扩大税源的税种没有规定等。总之，在我国实行社会主义市场经济体制以及城乡二元化格局出现松动的情况下，应将非国有经济部门和进城民工纳入社会保险的覆盖范围，使之和城市企业职工社会保险制度相统一。

2、积极发展农村社会保障事业。我国的社会保障制度长期存在着“二元化”结构的问题。它虽在一定历史条件下有其合理性，但如不能逐步加以改变，则有违公平精神。因为它牺牲了广大农村居民的利益。政府应当停止长期实行的以农业积累支撑工业发展的战略，采取适当倾斜的经济社会政策，积极推进农村社会保障制度建设。当然，根据我国目前的经济实力，要想在农村全部推行社会保障是一件困难的事，目前最现实有效的办法是在有条件的地方如江苏浙江先行试点，待时机成熟再全国推广，在其它地区则积极探索既与目前实际相吻合，又便于将来与城市统一的社会保障模式。

第三，加快有关第三部门的立法

第三部门又称作非政府公益性组织自行管理的以公益为目的的自治非政府组织。它包括各种社会团体、民间非营利组织、宗教团体等不以营利为目的的民间组织。在西方它是与政府（又称第一部门，主要指政治领域）、市场（又称第二部门，主要指经济领域）相对应的一个概念。[5]第三部门并不是一个新鲜事物，无论在东方还是西方很早就已存在。只不过到了后市场经济时代，由于人们充分认识到政府和市场的有限性，第三部门的作用才得到充分的重视和挖掘。它是政府与民间进行沟通的渠道，是民众意愿和利益诉求的集中表达者和维护者。它能监督和制约政府的权力，促进政府高效率的运作。它是政府与民间关系的协调者，能将各种利益进行有效的整合，缓和双方对立情绪。在保护社会弱势群体领域，第三部门与政府相比有着明显的优势。首先，与政府相比它更接近于基层，更能了解弱势群体的切身所需。其次，它比政府更有效率，由于它的非营利性，自愿性使得它在具体运作时，很少产生官僚习气和贪污腐败现象，工作效率高。而且，它的自治性、民间性使得其在处理具体事务中更富有创造性、灵活性和更强的适应能力。目前，我国的一些地区在利用第三部门保护社会弱势群体方面已做出了很好的尝试。例如在上海的浦东新区建立了社会工作者协会，在社区、医院和学校建立了五个社会工作站，还成立了民间组织乐群社工服务社。上海市人事局和民政局已出台《上海市社会工作职业资格人证暂行办法》，对社会工作者实行职业资格考试。这是一种可喜的现象。

但是，由于我国现行的法律法规对第三部门的设立和发展限制较多，它的作用并没有得到很好的体现。在行政管理体制上，采取是的双重管理体制。一方面，业务主管单位对第三部门的成立进行实质审查；另一方面，登记管理机关还要独立进行实质审查。即双重许可主义。而国外只需要经过主管行政机关进行实质审查并批准后机可成立；我国的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织没有必要成立的，对于民间组织的成立不予批准；在设立条件上，《社会团体登记管理条例》不仅就会员人数、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面作出了严格的限制，更有登记管理机关在行政管理中进行了更为严格的管理。如重大活动报告制度、年度检查制度等等。[6]以上种种规定都不利于第三部门的发展，需要在立法上进一步完善。

第四，法律援助和司法救助法律制度

司法是社会正义的最后防线，当社会弱势群体的合法利益受到侵犯时，也需要在司法制度上给予特殊的保护。这种保护不是偏袒，而是为了实现社会的公平和正义，要让那些确有冤情但正义难以伸张的弱者打得赢官司；让那些合法权益受到侵犯但经济困难交不起诉讼费用的弱者打得起官司。[7]我国的法律援助制度和司法救助制度就是为此目的而设。

　  1、法律援助制度。法律援助制度，也称法律救助、法律扶助。它是指政府出资，为需要进行诉讼活动的贫困者承担律师费，从而保障这些人的合法权益的制度。我国《律师法》规定“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助”。“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务”。2000年，司法部和最高人民检察院联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，进一步规定了在刑事侦查和审查起诉阶段的法律援助工作事项。一些地区也及时出台了相关地方性法规和规章，增加了制度的可操作性。这些都为社会弱势群体诉讼权利的行使，实体权利是实现提供了制度保障。

2、司法救助制度。司法救助制度是指在民事、行政案件中，依照法律规定应当交纳诉讼费用的当事人，因经济上确有困难，无力承担或暂时无力支付时，经当事人申请，由人民法院决定缓交、减交或者免交的制度。我国《民事诉讼法》规定“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交”。最高人民法院也于2000年出台了《关于对于经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》。开展司法救助，是保障社会弱势群体基本人权的重要措施。它要求：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、劳动报酬的经济有困难的公民，尤其是妇女、儿童、残疾人、老年人、下岗工人；追索医疗费用和物质赔偿等交通事故、医疗事故、工伤事故及他们人身伤害的受害人；正在领取城市最低生活保障或失业救济金，生活困难，无其他收入的当事人等这些有充分理由证明是为了维护自身合法利益，符合政府规定的经济困难标准的当事人，需要司法救助时，人民法院在受理或执行案件时，要在诉讼费用的缓交、减交、免交上给予援助。

四、结束语

在经济全球化浪潮席卷全球的社会背景下，对于社会弱势群体的合法利益进行保护显得尤其紧迫和重要。本文仅仅是从法律的角度来论述这一问题。其实，社会弱势群体的保护是一项长期而系统的工程，法律的作用是有限的，它需要全社会的共同努力。只有等到国家的经济发展了、制度完善了，这一问题才能得到彻底的解决。